Articolo dell’avvocato Stefano Paparella
La confisca di cui all’art. 44 d.P.R. 380/2001 (T.U. edilizia) è stata oggetto di numerosi arresti giurisprudenziali che hanno arricchito il complesso delle molteplici implicazioni derivanti dalla applicazione di tale misura ablatoria, soprattutto nei casi in cui la stessa accede ad un provvedimento di definizione del giudizio diverso dalla condanna. A lungo al centro della questione della sua applicabilità nonostante l’estinzione per prescrizione del reato di lottizzazione abusiva, è oggi banco di prova del raggio d’azione del principio di proporzionalità rispetto alla misura ablatoria patrimoniale.
La Corte costituzionale di recente ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 44, comma 2, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 nella parte in cui, qualora la confisca risulti sproporzionata alla luce delle indicazioni della sentenza delle Corte Edu, Giem e altri c. Italia, non consente l’applicazione in via principale di una sanzione meno grave, come quella dell’obbligo di procedere all’adeguamento parziale delle opere eseguite per renderle integralmente conformi alle legittime prescrizioni della pianificazione urbanistica generale, nei confronti dei soggetti rimproverabili per aver tenuto solo una lieve condotta colposa con riguardo alla lottizzazione abusiva (Corte costituzionale, sentenza 8 luglio 2021, n. 146).
Sul punto anche le Sezioni Unite della Corte Suprema di cassazione con la sentenza n. 13539 del 30 gennaio 2020, depositata il 30 aprile 2020, si sono pronunciate sulla questione rimessa dalla Terza Sezione penale della Corte e cioè : “se, in caso di declaratoria di estinzione per prescrizione del reato di lottizzazione abusiva, sia consentito l’annullamento con rinvio limitatamente alla statuizione sulla confisca ai fini della valutazione da parte del giudice di rinvio della proporzionalità della misura, secondo il principio indicato dalla sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’uomo del 28 giugno 2018.” Nel dare risposta al quesito sottoposto al proprio vaglio, le Sezioni Unite hanno colto l’occasione per un intervento chiarificatore di più ampio raggio, che ha portato alla cristallizzazione di due principi di diritto. Con il primo, si è affermato che “la confisca di cui all’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001 può essere disposta anche in presenza di una causa estintiva determinata dalla prescrizione del reato purché sia stata accertata la sussistenza della lottizzazione abusiva sotto il profilo oggettivo e soggettivo, nell’ambito di un giudizio che abbia assicurato il contraddittorio e la più ampia partecipazione degli interessati, fermo restando che, una volta intervenuta detta causa, il giudizio non può, in applicazione dell’art. 129, comma 1, cod. proc. pen., proseguire al solo fine di compiere il predetto accertamento”. Con il secondo punto, hanno stabilito che “in caso di declaratoria, all’esito del giudizio di impugnazione, di estinzione del reato di lottizzazione abusiva per prescrizione, il giudice di appello e la Corte di cassazione sono tenuti, in applicazione dell’art. 578-bis cod. proc. pen., a decidere sull’impugnazione agli effetti della confisca di cui all’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001 “.
Orbene sempre con il medesimo provvedimento il più ampio consesso della Corte regolatrice ha aggiunto un’illuminante puntualizzazione – non strettamente imposta dalla soluzione del quesito, ma importantissima ai fini della (ri)costruzione del sistema a disciplina della materia –, laddove ha precisato come, dalla riconosciuta possibilità per i giudici dell’impugnazione che dichiarino la prescrizione del reato di assumere comunque la decisione agli effetti della confisca, non discenda la regola – invece affermata in talune pronunce – secondo cui, maturata la causa estintiva, il giudizio di primo grado possa proseguire ai soli fini dell’accertamento del fatto, strumentale all’adozione del provvedimento ablativo.
Dalla lettura del provvedimento non v’è peraltro dubbio che, dalla riconosciuta possibilità del giudice di “decidere sull’impugnazione agli effetti della confisca” urbanistica, non possa non discendere anche la possibilità di disporre – fra le varie opzioni decisorie – l’annullamento con rinvio su tale punto, allorché sia rilevata un’aggressione patrimoniale sproporzionata che la Corte di legittimità non possa direttamente emendare.
La Suprema Corte infatti di recente ( Cass., Sez. III, sent. 20 novembre 2020 (dep. 1 febbraio 2021), n. 3727, Pres. Marini, Est. Mengoni) ha nuovamente statuito che non risultando in astratto la confisca l’unica misura applicabile – debba essere il giudice di merito a rendere la misura proporzionata tramite lo strumento dell’interpretazione convenzionalmente conforme, dandone rilievo in motivazione. A tal fine, si aggiunge, non possono bastare mere formula di stile che di fatto non valutino la particolare natura della lottizzazione in esame, né la natura degli interventi ripristinatori eventualmente compiuti.
In questo modo la Corte dimostra di condividere un precedente arresto della stessa terza sezione in materia di lottizzazione “mista” (Cass, sez. III, 5 febbraio 2020, n. 12640), in cui si era affermato il principio di diritto secondo cui : «in tema di lottizzazione abusiva, la effettiva ed integrale eliminazione di tutte le opere eseguite in attuazione dell’intento lottizzatorio, nonché dei pregressi frazionamenti, con conseguente ricomposizione fondiaria e catastale nello stato preesistente ed in assenza di definitive trasformazioni, se dimostrata in giudizio ed accertata in fatto dal giudice del merito con congrua motivazione, rende superflua la confisca perché misura sproporzionata secondo i parametri di valutazione indicati dalla giurisprudenza della Corte EDU”.
Con tale pronuncia quindi la corte risulta porre in discussione nuovamente la legittimità della confisca urbanistica quale unica misura in grado di garantire il rispetto del piano urbanistico originario tanto da rendere inutile ogni verifica di proporzionalità ed ogni argomento in sentenza, oppure che anche altre misure ripristinatorie possano essere eventualmente adottate, qualora tali possano garantire un corretto bilanciamento tra esigenze pubbliche di pianificazione urbanistica e diritti dei singoli incisi dall’azione amministrativa.
