Articolo del dott. Nicola Iuorno
Il Tribunale di Napoli – V bis Sezione Civile, in persona del Giudice Unico Dott.ssa Maria Balletti, con sentenza n. 2226/2022 pubblicata in data 3 marzo 2022 si è pronunciata sull’illegittimità dell’iscrizione a ruolo disposta dall’Ente di garanzia, per la riscossione esattoriale delle somme dovute a seguito dell’escussione del Fondo di Garanzia di cui alla L.662/1996.
Onde comprendere il portato della richiamata sentenza è necessario prendere le mosse dalle disposizioni normative che regolano la materia degli interventi del Fondo di Garanzia ex legge 662/96 ed i suoi rapporti con la disciplina del recupero esattoriale e delle agevolazioni concesse.
A tal riguardo l’art. 9, comma 5, del D.Lgs. 123/98, recante disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell’articolo 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59, statuisce che”… per le restituzioni di cui al comma 4 i crediti nascenti dai finanziamenti erogati ai sensi del presente decreto legislativo sono preferiti a ogni altro titolo di prelazione da qualsiasi causa derivante, ad eccezione del privilegio per spese di giustizia e di quelli previsti dall’articolo 2751-bis del codice civile e fatti salvi i diritti preesistenti dei terzi. Al recupero dei crediti si provvede con l’iscrizione al ruolo, ai sensi dell’articolo 67, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, delle somme oggetto di restituzione, nonche’ delle somme a titolo di rivalutazione e interessi e delle relative sanzioni”.
L’art. 2, comma 4, del D.M. 20-6-2005, recante la rideterminazione delle caratteristiche degli interventi del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, pubblicato nella Gazz. Uff. 2 luglio 2005, n. 152, afferma che: “Nello svolgimento delle procedure di recupero del credito per conto del Fondo di Gestione applica …. la procedura esattoriale di cui all’art. 67 del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, così come sostituita dall’art. 17 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46”.
L’articolo 8-bis della legge 24 marzo 2015 n. 33, recante misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti, da ultimo sancisce che “… il diritto alla restituzione, nei confronti del beneficiario finale e dei terzi prestatori di garanzie, delle somme liquidate a titolo di perdite dal Fondo di garanzia di cui all’articolo 2, comma 100, lettera a), della legge 23 dicembre 1996, n. 662, costituisce credito privilegiato e prevale su ogni altro diritto di prelazione, da qualsiasi causa derivante, ad eccezione del privilegio per spese di giustizia e di quelli previsti dall’articolo 2751-bis del codice civile, fatti salvi i precedenti diritti di prelazione spettanti a terzi. La costituzione e l’efficacia del privilegio non sono subordinate al consenso delle parti. Al recupero del predetto credito si procede mediante iscrizione a ruolo, ai sensi dell’articolo 17 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, e successive modificazioni …”.
Dalla lettura delle anzidette disposizioni, non è discutibile che si applichi la disciplina della riscossione a mezzo ruoli esattoriali riorganizzata, da ultimo, dal D.lgs. 26/2/1999 n. 46, recante il riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma dell’articolo 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337, pubblicato nella Gazz. Uff. 5 marzo 1999, n. 53 che all’art. 17 dispone: “1. Salvo quanto previsto dal comma 2, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici”.
Segnatamente, il ruolo esattoriale, assume in via generale, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 12 D.p.r. 602/1973, natura di titolo esecutivo e, pertanto, la cartella di pagamento assume natura di titolo esecutivo e precetto.
Da tanto consegue che, ai sensi dell’art. 49 D.P.R. 602/1973, l’esecuzione esattoriale è fondata esclusivamente sul ruolo.
Tuttavia, tale regola generale contempla una deroga in riferimento alle entrate che si fondino su rapporti di natura privatistica ove il ruolo esattoriale non assume natura di titolo esecutivo.
In tal senso depone l’art. 21 del D.Lgs. 46/1999 che coì prevede: “1. Salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge, e salvo, altresì, quanto stabilito dall’art. 24 per le entrate degli enti previdenziali, le entrate previste dall’articolo 17 aventi causa in rapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva”.
Orbene dalla lettura combinata degli artt. 17 e 21 del D.Lgs. 46/1999 si ritrae il seguente corollario: sono suscettibili di riscossione coattiva mediante gli appositi istituti dell’ingiunzione fiscale e dell’iscrizione al ruolo, nell’accezione sopra chiarita, le sole entrate pubblicistiche, ovvero, le entrate tributarie; le entrate patrimoniali che traggono origine da rapporti privatistici per poter essere riscosse mediante ruoli esattoriali esigono un titolo esecutivo propedeutico all’iscrizione a ruolo.
Come rilevato sopra, dall’art. 21 si desume, infatti, il principio in forza del quale il ruolo assume una duplice connotazione funzionale, di titolo esecutivo e di precetto, per le entrate c.d. di diritto pubblico (in tal senso l’art. 49 del D.lgs. n. 46/1999 che dispone che per la riscossione delle somme non pagate il concessionario procede ad espropriazione forzata sulla base del ruolo che costituisce titolo esecutivo) e di solo precetto per le entrate di diritto privato per le quali permane, invece, la necessità di un autonomo e precedente titolo esecutivo.
In quest’ultimo caso la specialità della tecnica utilizzata per la riscossione in base a ruolo è strettamente limitata alla fase espropriativa, ma non riguarda la fase di accertamento del credito, il quale rimane assoggettato alle regole comuni.
È bene evidenziare che il soggetto gestore del Fondo, erogando la garanzia si surroga ai sensi dell’art. 1203 c.c., nella medesima posizione della banca erogatrice acquisendone il medesimo diritto di natura privatistica.
Inoltre, a maggior ragione, pare potersi escludere la natura pubblicistica del rapporto tra il Fondo di Garanzia ed i garanti del soggetto finanziato: questi ultimi – come nel caso di specie – prestano una comune fideiussione in favore di un istituto bancario per le esposizioni dell’imprenditore finanziato.
Il fatto che, a seguito dell’inadempimento del debitore principale, la banca finanziatrice scelga di escutere la fideiussione a prima richiesta, rilasciata ai sensi della l. 662/96 dal Fondo di Garanzia, non può valere a trasformare la natura dell’obbligazione del garante, assoggettandolo alla disciplina del recupero coattivo mediante ruolo a prescindere dalla formazione di un titolo esecutivo.
Né può ritenersi che da tale interpretazione il soprarichiamato art. 8-bis della legge n. 33/15 venga svuotato di significato.
L’art. 8-bis, infatti, conserva il suo significato, che consiste, innanzitutto, nell’attribuire carattere privilegiato al credito del fondo di garanzia; e, in secondo luogo, nel consentire la riscossione mediante ruolo (altrimenti impossibile, attesa la non riconducibilità di quel credito alle “entrate previste dall’art. 17”, afferenti in linea generale solo ai soggetti di diritto pubblico, salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge).
Da tanto consegue che, non sussistendo previsioni speciali ai sensi dell’art. 21 D. Lgs 46/99, al fine dell’esecuzione a mezzo ruolo esattoriale, l’Ente ha l’onere di acquisire, preventivamente all’iscrizione a ruolo, idoneo titolo esecutivo della propria pretesa, in difetto l’attivata procedura esattoriale risulta sprovvista di titolo esecutivo.
